大国点名，最新省级“分工”来了

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“四梁八柱”搭建5年后，国土空间规划终于走进公众视野。

近日，国务院陆续批复南京、广州、深圳、成都等重点城市国土空间总体规划，其中，“重要的中心城市”“先进制造业基地”“科技创新中心”等功能定位引发广泛关注。

过去，各种空间规划类型很多，相互之间协调不够，交叉重叠较多。2018年，在新一轮国家机构改革中，自然资源部挂牌成立，着手将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

作为各类开发保护建设活动的基本依据，国土空间规划通过体系重构，直接将“三区三线”（注：“三区”，城镇空间、农业空间和生态空间；“三线”的城镇开发边界、耕地和‌永久基本农田保护红线和生态保护红线）划定成果带位置下达，直接落到图斑上，形成全国统一的“一张图”。在多位受访专家看来，这种自上而下编制的约束性规划，在空间表达的尺度上更具革命性。

带着“把每一寸土地规划得清清楚楚”的目标任务，国土空间规划体系如何落地？

按照自然资源部的说法，不同层级规划的侧重点和编制深度不一样，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市级、县级和乡镇级规划侧重实施性。

截至目前，除北京、上海的城市总规已于2017年获批不再报批外，31个省级行政区中，仅剩湖北的国土空间规划尚未获得国务院批复。

省级规划获批，省域国土空间有了保护、开发、利用、修复的政策和总纲。如清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任、清华同衡规划院副总规划师卢庆强所言，“批复内容都属于国家要求，是地方需要认领的‘国家任务’”。

明确“战略”区域：1个腹地和6大支点

作为规划期到2035年的空间蓝图，国土空间规划描绘的目标定位备受瞩目。

在国务院6余万字的批复中，“战略”一词出现了230余处，含量非常高。自然资源部相关负责人此前表示，这轮规划审批是按照“管什么就批什么”的原则，中央政府主要审查“地方怎么落实国家战略”，至于各地怎么按照中央的管控目的和战略进行发展，由地方自主决定。

也因此，在大的空间格局上，规划既强调各地要深度融入长江经济带、粤港澳大湾区建设、西部大开发等重大国家战略，同时在具体表述上，又有较为明显的差异。

其中，四川是唯一的“战略腹地”，山东和山西分别是“北方地区经济发展的战略支点”和“支撑黄河流域生态保护和高质量发展的战略支点”。

各省份最新定位

资料来源：根据国务院批复整理（京沪定位来自2017年批复的城市总规）

此外，沿海地区还有四大“战略支点”——

作为全国经济大省和外贸大省，广东和江苏要同时打造“国内国际双循环的战略支点”；作为最大的经济特区，海南自贸港的任务是打造“21世纪海上丝绸之路的战略支点”；坐拥西部陆海新通道出海口的广西，则要打造“西南中南地区开放发展新的战略支点”。

“只要是国务院批复文件里面的内容，不论出现在文件哪个位置，都属于国家明确的要求，都是地方需要认领的国家任务。”卢庆强指出。

他表示，2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议非常重要，它从大的战略格局上把国土空间分成了两类，即所谓的优势地区和其他重要安全保障地区。“这个战略格局的内核是区域经济布局，外在表现形式就是国土空间体系。”

图片来源：《江苏省国土空间规划（2021—2035年）》

值得一提的是，复旦大学经济学院院长张军在回应近期市场对“战略腹地”的关注时也特别强调“中国太大”，各地发展不可能是同一个节奏，比如“北京、上海需要更多发展现代服务业，西部大城市在基建方面还有很大空间”。

他认为，处在追赶阶段的地区，需要把一些资源放到供给端，形成更多资本，不断提升资本存量、改善劳动生产率，从而提高创造财富的能力，“这些都是经济增长的来源”。

强调功能升级：产业、科创与枢纽能级

“国土空间规划，从概念上讲，就是对我国960多万平方公里陆地国土和300多万平方千米海洋国土进行开发和保护的布局安排。”中国国土经济学会理事长肖金成指出，新的国土空间规划包含人口分布、产业布局、城镇建设、交通发展和生态保护等五大要素，体现了“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”的要求，有助于区域政策更加精准高效发力。

与这一轮获批的重点城市均鲜明强调“先进制造业”不同，省级层面目前只有四地被明确赋予“工业”职责，包括“老工业基地”吉林、辽宁，经济大省山东是“重要的工业基地”，中部大省湖南是“工业发展的重要省份”，体现了与其他地区差异化的功能定位。

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不过，在卢庆强看来，批复内容更多是基于国家视角来强调一省的核心功能，是综合考虑区域比较优势和资源禀赋的结果，但并不是“只有被点名了才做”，“如果你在其他非负面清单方面都能作出贡献，当然更好了”。

长远看，地方若发挥主观能动性，结合区域条件和前瞻选择，同样有可能“突围”，培育形成新的比较优势。

根据批复，“产业发展”和“科技创新”接下来还将在空间组织方式上“深度捆绑”，推动经济增长向空间“要强度”“要密度”，而不再是向土地“要指标”。如山东重在“培育高水平创新空间、推进新旧动能转换”，湖南要着力“打造国家重要先进制造业高地、具有核心竞争力的科技创新高地”。

安徽作为唯一一个“科技创新发展的重要省份”，明确要“保障合芜蚌自主创新示范区科技和产业创新的空间需求”；领到“西部科技创新中心”任务的重庆则强调，“提升渝西地区产业承接能力，保障科技创新空间需求”。

值得一提的是，为顺应各类要素高效流动需求，多个省份都提出了建设“世界级”“综合性”多个港口群、机场群的目标，枢纽功能也在“一张图”上进一步强化。

图片来源：《山东省国土空间规划（2021—2035年）》

多位专家在受访时均提到，经过几十年的发展，中国城市发展进入新阶段，大家愈发重视自己在“网络”中的位置，因而更强调“枢纽”的节点作用，与此同时，在畅通国内国际双循环的过程中，也需要“枢纽”来转换。

而在“优势地区”之外，还有一些地区承担着保障粮食安全、生态安全、边疆安全的任务。

批复显示，西藏、青海、甘肃、黑龙江、内蒙古、山西6个省份被明确作为“生态安全屏障”，它们的省域空间大部分位于主体功能区中的限制开发区域（重点生态功能区）。

此外，三座居于边陲要地的省份，被进一步委以“安全屏障”重任，包括“国家重要安全屏障”西藏，“西北重要安全屏障”新疆，以及“西南中南地区重要安全屏障”广西。

“一眼看到底线”：守住边界、盘活存量

“底线思维”是本轮国土空间规划体系改革的一大鲜明特征。

自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲表示，地方各级国土空间总体规划编制中，在不折不扣落实“三区三线”划定成果的基础上，还因地制宜划定了自然灾害风险防控、战略性矿产资源安全保障及历史文化保护等空间安全底线。

与之相对应的是，在国务院批复中，“筑牢安全发展的空间基础”被放到突出位置，明确了各省到2035年耕地保有量、永久基本农田、生态保护红线等控制性指标的具体数值。

这被业内视为与以往规划批复中最大的不同。有专家直言，“就是要让大家一眼看到底线”。

当然，基于不同的自然资源“家底”，各地的任务量有所区别，比如到2035年黑龙江耕地保有量要求不能低于24993.00万亩，内蒙古、河南、吉林、新疆四个省份不能低于10000万亩，青海、海南、西藏、天津则不足1000万亩。

但对城镇开发边界的约束，扩展倍数几乎都要求“控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内”（新疆为1.35倍以内）。

对此，张晓玲解释说，这一方面是由我国人多地少的基本国情所决定，“我们不能再走增量扩张的发展老路”，另一方面也是基于对我国当前各类存量建设空间潜力的客观认知，应该多打存量的“主意”。

中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎则表示，国土空间规划的底层基础是全域国土空间和自然资源，强调“三区三线”控制性指标，抓住了国土空间规划的本质属性，并且能够对未来经济社会发展变化情境留有余地，更体现规划的科学性和包容性。

中规院（北京）规划设计有限公司副总经理王佳文还提到，中央提出要“推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。未来，那些集聚能力强的城市群、都市圈，会根据人口和产业的集聚而得到更多用地保障，“所以国土空间规划会支撑保障发展”。

时间回到2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系的“四梁八柱”基本形成。

以此为起点，2022年国家级国土空间规划（《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》）正式印发，此后一年多时间，省级规划陆续获批，接下来就将进入更具挑战性的实操阶段。

如张晓玲所言，一些地方在发展思路上还没有完成从“增量扩张”到“存量盘活”的转变，无论对地方政府还是企业，做“存量文章”都具有一定的难度。

但做到难而正确的事，“规划规划”就不再是“纸上画画，墙上挂挂”。